(kép: Fejér Gábor)

A fejlett ipari országok kormányzati politikájában a korábbi fő cél, a jóléti állam kiépítése és kiterjesztése helyébe az ellenkező törekvés, a jóléti állam tevékenységének megkurtítása, visszaszorítása lépett. Az angolszász országokban Margaret Thatcher, majd Ronald Reagan fellépése nyomán a jóléti állam „lebontása” hivatalos gazdaságpolitikai doktrínává vált. Mire egy évtizeddel később a közép- és kelet-európai országokban végbement a rendszerváltás, az utóbbiak már olyan világba pottyantak bele, ahol a politikai és szakmai közbeszédben a jóléti államot rosszalló, pejoratív felhanggal illik emlegetni.

A gazdaságtörténet azonban nem kevés példát ismer arra, amikor a valóság alakulása nem követi, nem igazolja viszsza az ideologikus tanokat. Egyre valószínűbb, hogy a jóléti állam esete is ezekhez a példákhoz sorolandó, ugyanis makacsul nem akar sem összezsugorodni, sem „elhalni” (a marxi vízióból kölcsönzött szóhasználattal élve).

Csak emlékeztetőül: a jóléti állam fogalma nem egyszerűen a társadalom, a népesség jólétének, életszínvonalának növelésén buzgólkodó államot jelenti, hanem ennél többet meg kevesebbet is. A mintegy fél évszázada használatos fogalom úgy definiálható, mint a jövedelem, a táplálkozás, az egészségügyi ellátás, a lakás és az oktatás minimális mértékének állami szavatolása minden állampolgár számára állampolgári jogon vagy az állam által kötelezővé tett társadalombiztosítás alapján - azaz a nemzeti össztermék rendszeres újraelosztása (redisztribúciója) útján. Ebből következően a jóléti állam tevékenységének fő területei a nyugdíjügy és a szociálpolitika, az egészségügy és az oktatás.

Mit mutat a statisztika?

A jóléti állam tevékenységének terjedelmét, annak időbeli alakulását és országonkénti eltéréseit számszerűen a redisztribúció nagyságával szokás mérni, vagyis annak a hányadnak a nagyságával, amekkorát a jóléti állam tevékenysége hasít ki az adott ország össztermékének (GDP) felhasználásából. A jóléti célú közkiadások túlnyomó része, a mindenkori GDP több mint egyötöde szociális közkiadás. A fejlett ipari országokat - köztük hazánkat - tömörítő szervezet, az OECD szóhasználatában és statisztikájában ez a gyűjtőnév tartalmazza az öregségi ellátásokat (nyugdíj), az egészségüggyel és rokkantsággal kapcsolatos kiadásokat, a család- és gyermektámogatást, a munkanélküliséghez, valamint a lakásügyhöz kapcsolódó kiadásokat és a szociális segélyezés keretében nyújtott ellátásokat.

Az OECD legutóbb 2002-ben hozott nyilvánosságra összefoglaló statisztikát a szociális közkiadások országonkénti alakulásáról (a GDP százalékában) az elmúlt század utolsó két évtizedében (1980-1998). Éppen abban az időszakban, amikor végbe kellett volna mennie, de legalábbis megindulnia a jóléti állam lebontásának, összezsugorodásának. Az adatok azonban mást mutatnak. (1. ábra)

Az OECD-országok, s ezen belül az EU-országok összesített átlagainak változásából az látható, hogy a szociális közkiadások aránya a GDP-ben nem csökkent, hanem nőtt. Ez mind a teljes 19 éves időszakra, mind külön annak utolsó kilenc évére is igaz. Az Egyesült Államokban is a szociális közkiadások aránya a nyolcvanas években (1980-1990) lényegében változatlan volt, de a kilencvenes években felfelé mozdult el: az évtized közepéig 2 százalékponttal emelkedett, majd stagnált, illetve valamelyest csökkent. Végül is 1998-ban 1,5 százalékponttal volt magasabb, mint 1980-ban. Itt azt is figyelembe kell venni, hogy az évtized közepétől az ország gazdasága prosperált, a GDP igen gyors ütemben nőtt, ami önmagában is a GDP-hez viszonyított hányadot csökkentette.

A jóléti állam kiadásai, mint említettük, lényegében a szociális és az oktatási célú közkiadások összegét jelentik. Ennek részesedését a GDP-ből a 2. ábra mutatja. Mint látható, a jóléti állami újraelosztás a kilencvenes évek végén a GDP-nek legalább egynegyedére terjedt ki. A redisztribúció mértéke nem csökkent, hanem a megelőző évtizedekéhez képest magasabb szinten áll.

Az elmúlt negyedszázad kettős meglepetéssel szolgált a jóléti államot gazdaságfilozófiai alapon elparentáló neoliberális „főáram” ideológusai és a következtetéseiket készpénzként elfogadó politikusok számára. Egyrészt a rosszallóan emlegetett jóléti redisztribúció (e kifejezés hazai honosítása a szitokszóként használt „osztogatás”) elvárt visszafejlesztése, mint a statisztikák tanúsítják, érdemlegesen sehol sem történt meg. Másrészt a közterhek növekedése ellenére (hiszen a közkiadásokat valamiből finanszírozni kell) nem törtek ki a megjósolt „adólázadások”, és nem váltak népszerűvé, hanem csendesen kimúltak az „adót nem fizetők” demagóg pártocskái. Ellenben ma is - hasonlóan, mint a múltban - a jóléti államnak és annak intézményeinek szilárd a támogatottsága.

A jóléti állam eredményessége

A jóléti államhoz való változatlanul nagyfokú ragaszkodás alapja, hogy működése kétségtelenül eredményes a két legnagyobb szociális gond - a szegénység és a jövedelmi egyenlőtlenség - nem megszüntetésében, hanem mérséklésében, kezelésében, fokozódásának akadályozásában.

Ami a szegénységet illeti, az Eurostat legutóbbi, 2002. évi jelentése szerint 1998-ban az EU állampolgárainak mintegy 18 százaléka, azaz 68 millió ember ki volt téve a szegénység kockázatának. Az EU átlagában a közepes helyzetű csoport jövedelme - forrásait tekintve - kb. 70 százalékban munkából, mintegy 25-30 százalékban nyugdíjból és más szociális ellátásból származott, a tőkejövedelmek és más magánforrások aránya egészen csekély volt. A szociális jövedelmek fontosságáról sokat árul el az az adat, hogy az EU lakosainak többsége (!) olyan háztartásban élt, amely a szociális ellátások legalább egyikéből részesült. Görögországban, Olaszországban és Spanyolországban ez az arány 50 és 60 százalék közötti, az EU többi országában a szociális ellátásokban részesülő háztartásokban a lakosok 80-95 százaléka él.

A szegénységi kockázatnak kitett lakossági csoport létszámát a szociális ellátások az EU átlagában 31 százalékkal csökkentik. A csökkentés számszerűen kimutatott mértéke országonként változó: a görög- és olaszországi 5-15 százalékos nagyságrendtől a finnországi 70 százalékig terjed.

A többségi támogatottság okai

A jóléti állam többségi támogatottsága a fejlett ipari országokban azért kíván külön magyarázatot, mert a szociálpolitikában a rászorultsági elvet hirdető neoliberális felfogás logikájából az következne, hogy ezen országok jómódban élő többségi társadalmának (az ún. középosztálynak) nem támogatnia, hanem éppenséggel elleneznie kellene a jóléti államot, a mindennemű alanyi jogon járó ellátásokat, hiszen a finanszírozás terhei túlnyomórészt rájuk hárulnak. A társadalom azonban nem igazolja vissza ezt az ideologikus elvárást. S erre két jó oka van.

Az egyik ok a piacgazdaság természetével függ össze. Ugyanis dinamizmusával, örökös változékonyságával együtt jár a kockázat, az instabilitás, a bizonytalanság. A gazdaság szereplői számára ez a felemelkedési lehetőségek mellett a foglalkoztatási, jövedelmi bizonytalanságot, szélső esetben a létbizonytalanságot is jelentheti. Szociológiai felmérések mutatják, hogy a szegénységi kockázatnak kitettek köre jóval szélesebb a mindenkori szegénységi küszöb alatt élők pillanatnyi körénél. Az utóbbi személyi összetétele ugyanis változó, mozgásban van, cserélődik.

Igen tanulságos az az összegező és összehasonlító elemzés, amelynek négy társadalomkutató (filozófus, politológus, közgazdász és szociológus) vetette alá a jóléti állam működését három fontos, eltérő jóléti rendszerű országban, az Egyesült Államokban, Németországban és Hollandiában, az ott tíz éven át végzett lakossági jövedelmi panelkutatás alapján. A tízéves panelkutatás futamideje nagyjából egybeesett: Németországban és Hollandiában ez 1985-1994 volt, az Egyesült Államokban 1983-1992. Az adatokban és gondolatokban gazdag, 1999-ben megjelent könyvből (R. E. Goodin et al.: The Real Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge University Press) azt emeljük ki, hogy mi derült ki arról a lakossági körről, amelyben a szegénységi állapot egyáltalán előfordult a tíz év alatt, vagyis a lakosság milyen hányadának az ekvivalens jövedelmei nem érték el a szegénységi küszöböt egy vagy több évben a vizsgált tízéves időszak alatt. A három országban végzett panelkutatások szerint a lakosság mintegy 60 százaléka (csaknem egyforma arány mindhárom országban) tíz év alatt sohasem volt kitéve a szegénység kockázatának - piaci jövedelmeinek köszönhetően. Viszont az újraelosztás (az adózás és a transzferjövedelmek) hatásának figyelembevételével a „sohasem szegények” aránya Németországban 76, Hollandiában 81, az Egyesült Államokban 63 százalékra emelkedett. Ez a közölt adatok alapján azt jelenti, hogy a jóléti redisztribúciónak köszönheti Németországban a lakosság 18,5 százaléka, Hollandiában 19,1 százaléka, az Egyesült Államokban 4,2 százaléka, hogy „sohasem szegény”. Értelemszerűen ennyivel csökkent az egy- vagy többéven át a szegénységi kockázatnak kitettek aránya is.

Tévedés volna azonban azt gondolni - s ez rávilágít a jóléti állam többségi támogatottságának társadalmi hátterére is -, hogy szegénységi kockázatnak csak a (piaci) jövedelmi létra alján levők vannak kitéve. A három panel módot adott az elemzőknek arra, hogy megvizsgálják, vajon a panelkutatás induló évében (1983-ban az Egyesült Államokban, 1985-ben Németországban és Hollandiában) piaci jövedelmeik alapján a jövedelmi létra felső 50 százalékához tartozók közül hányan „csúsztak le” a rákövetkező kilenc évben, azaz hányan kerültek egy vagy több alkalommal a szegénységi küszöb alá. Az eredmény meglepő. Kiderült, hogy a piaci „jól menők” közül minden ötödik (Németországban 24,3 százalék, Hollandiában 18,5 százalék, az Egyedült Államokban 21,5 százalék) egy vagy több évig a szegények közé tartozott (volna) az elkövetkező kilenc évben. Az állami újraelosztás ugyanis közülük is sokakon segített, mert a redisztribúció utáni jövedelmek szerint a korábbi jómódúak közül Németországban csak 12,8 százalék, Hollandiában 13,9 százalék, az Egyesült Államokban 17,6 százalék sülylyedt le legalább egy évben a szegénységi küszöb alá.

A szociológiai vizsgálatok tehát azt tanúsítják, hogy az ún. középosztály tagjai - a mindenkori kedvező jövedelmi pozíciójuk ellenére - sincsenek mentesítve a szegénységbe való lecsúszás egyáltalán nem csekély eshetőségétől. Számukra is a jóléti állam teremti meg a meg- és felkapaszkodás egyfajta lehetőségét, a létbiztonság garanciáját. Ez tehát az egyik jó ok, amiért a többségi társadalom továbbra is a jóléti állam megőrzését óhajtja.

Nem ennyire közvetlen érdekű a másik ok. Megértéséhez figyelembe kell venni, hogy a nyugat-európai országokban (az ő tapasztalatukból kell kiindulnunk, hiszen a jóléti állam náluk született meg) az ún. szegényügynek, azaz a szegénység közösségi-társadalmi-állami kezelésének sok évszázados története van. Ők egyfelől nagyon régóta tudják, hogy a szegénygondozás dolgát a társadalom nem tudja mellőzni, nem tudja elhárítani magától. Másfelől azt is megtanulták, hogyha a gondoskodás minimalizálására törekszenek a gondozottak körének minél szigorúbb szűkítésével, óhatatlanul válaszfalat emelnek a szegények és a jobb módúak közé. Ha csak a mindenkori rászorulók, azaz a társadalom egyik része számíthat támogatásra, még ha mégoly szűkmarkúra is, a társadalom másik része meg csak fizeti a számlát, ez előbb-utóbb a társadalom szövedékének a meghasadásához vezet. A jóléti állam immár ötven éve, ha nem is súrlódásmentes, de működő megoldást hozott ezekre a gondokra. A társadalom többsége ez okból is ragaszkodik hozzá.

Stabilizálódott, stabilizálódik-e a jóléti állam mai súlya, szerepe a fejlett ipari országokban? A redisztribúció mértékét illetően nagy valószínűséggel igen, de működési formái, az ellátások arányai, szintjei változóban vannak.

A jóléti állam szerepe az elkövetkező évtizedekben növekvő jelentőséget kap. Csak két közismert okra utalunk. Az egyik a demográfiai tényező: a népesség korösszetételének, magának a népességszámnak a kedvezőtlen megváltozása. Az átlagos élettartam örvendetes meghosszabbodása fokozza az egészségügyre, a szociális gondozásra nehezedő terheket. Nő az úgynevezett. eltartottsági ráta, azaz egy munkavállalói korú keresőre a munkavállalói koron kívüliek egyre nagyobb száma jut. A fejlett ipari országok korosodó társadalmának meg kell találnia e gondok intézményes megoldását. Ma nem ismerünk a jóléti állammal szemben erre más alternatív megoldást, legalábbis a humanista és demokratikus társadalmi értékrenddel összeegyeztethető más alternatívát nem.

A másik ok, amely emeli a jóléti állam szerepét, az oktatás, a népesség képzésének a jelentősége. A gazdasági növekedés megváltozott jellegéből következik, hogy a tudás egyre fontosabb, ha nem a legfontosabb termelési tényezővé válik. Az ipari országok öregedő és zsugorodó lakossága csak képzettségével, szellemi potenciáljával tudja megállni a helyét a globális versenyben. A jóléti állam szerepvállalása ebben ugyancsak megkerülhetetlen.

Csakhogy a két ok „humán” oldalról indokolja az állam további szerepvállalásának a fontosságát. Ezzel szemben immár szokásszerűen sorakoztatják fel a „gazdasági” ellenérveket: a jóléti redisztribúció a gazdaság fejlesztése elől von el forrásokat, a piaci teljesítménytől függetlenedő elosztás rombolja a munkaerkölcsöt, gyengíti a tőkeképző megtakarítás indítékait, „segélyfüggő” (welfare-dependent) réteget (magyarán: ingyenélőket) teremt. A sort bőven lehet folytatni, de az érvek egyazon tétel köré csoportosulnak: a jóléti állam működése a gazdasági növekedés ösztönzésével ellentétes.

A gond ezzel a tétellel „csupán” az, hogy sem nem bizonyítható, sem nem cáfolható. A gazdasági növekedés problematikájának hatalmas szakirodalma van, de távolról sem tekinthető tisztázottnak egyes tényezőinek a szerepe, a közöttük lévő összefüggés jellege, kiváltképp pedig a növekedést elősegítő vagy gátló egyéb feltételek mibenléte. A jóléti állam kérdéseinek nemzetközileg nagy becsben tartott kutatója, A. B. Atkinson professzor 1999-ben megjelent könyvében (The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State. The MIT Press) külön fejezetet szentelt a jóléti állam és a gazdasági teljesítmény közötti összefüggésről szóló empirikus bizonyításoknak. Tíz olyan, ökonometriai modelleken alapuló vizsgálódást összegezett, amelyeket különböző országok különböző kutatói végeztek el az OECD-országok hosszabb távra (12-25 évre) visszanyúló statisztikái alapján (az egyik kutatás a világ 74 országának adatait dolgozta fel), s amelyek eredményei az 1985-1994-es időszakban megjelent publikációkban lelhetők fel. Atkinson arra volt kíváncsi, hogy a tíz ökonometriai modell szerint milyen hatással lenne a gazdasági növekedésre, ha a jóléti állami kiadások a GDP 5 százalék-pontjának megfelelő mértékben csökkennének. Nos, a tíz ökonometriai vizsgálódás közül kettő nem talált szignifikáns összefüggést a kiadások csökkenése és a gazdasági növekedés alakulása között. A többi nyolc fele-fele megoszlásban éppen ellentétes következtetésre jutott: négy ökonometriai modell jelentős negatív előjelű összefüggést (a szociális transzferek fékezik a növekedést), négy pedig pozitív összefüggést bizonyított (azaz a szociális kiadások a növekedés fokozódásával korrelálnak). Az empirikus tényvizsgálat sem derített tehát fényt arra, amit az elméleti viták sem tudnak egyértelművé tenni. Így a jóléti államnak a gazdasági növekedésre gyakorolt negatív hatását nem tudományos tételnek, hanem ideologikus vélekedésnek - ha tetszik: hittételnek - kell tekinteni. Közgazdaságtani alapot a jóléti állam lebontásához nem ad.

A jóléti állam tevékenységének a terjedelmét a jövőben, miként eddig is, nyilván nem közgazdaságtani vagy gazdaságfilozófiai megfontolások, hanem a mindenkori gazdasági körülmények és az éppen aktuális politikai kényszerek alakítják majd. A jól működő piacgazdaság és politikai demokrácia önszabályozó gépezete gondoskodik végső soron arról, hogy a jóléti redisztribúció lova egyik irányban, sem szaladhasson meg. A lónak persze meg van a mozgástere, de az nem korlátlan. A mozgás kereteit (és korlátait) ugyanis a posztindusztriális társadalom szerkezete határozza meg.

Szerző: Szamuely László